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加强制度教育 守住法制底线
打印本页发表时间: 2010-09-28 信息来源: 许振嘉 字号:

同志们:
反腐倡廉制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性,既是党的制度建设的重要方面,又是反腐倡廉建设的重要保障,对规范各级党员领导干部廉洁从政、依法行政起到非常重要的作用。今年是制度建设年,胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上强调,要“切实抓好反腐倡廉制度建设,不断提高制度执行力”。下面,根据省局“三纪”教育培训安排,我围绕“加强制度教育,守住法制底线”这一主题,结合近期中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,以及新版《中华人民共和国行政监察法》等法规制度,谈点学习体会和认识,与大家共勉,共同自觉遵守维护和严格执行。
一、充分认识反腐倡廉制度建设的重要性和紧迫性,进一步增强遵守各项反腐倡廉制度的自觉性和责任感
制度是节制人们行为的尺度。反腐倡廉,制度当先。在古今中外漫长的历史发展过程中,廉政制度建设历来是统治阶级巩固政权、安抚民心的一大利器。
(一)加强反腐倡廉制度建设,是古今中外反腐败斗争历史经验的科学总结。我国古代廉政制度建设有两个基本特征:一是儒家为代表倡导的“德主刑辅、德法并举”。如孔子所说:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之”,主张“明德慎罚”,强调内在自觉的主动性制度规范。二是以法家为代表倡导的“严刑峻法、重典治吏”。《管子》中有“治官化民、其要在上”,《韩非子》中有“圣人治吏不治民”之说,认为吏治则民治,民治则国家稳定。“系统防治、制度反腐、源头治理”,也是目前国际上应对腐败的普遍做法。从文艺复兴以来,西方普遍形成这样一种共识:腐败不是个人品质问题,而是制度问题。他们有一个著名的“经济人假设”理论,即认为每一个人都是自私利己的“经济人”,其行为动机就是追求自身利益的最大化,因此不受约束的权力必然带来腐败。因此,廉政建设往往从“坏人假定”出发,制定切实可行的措施,使腐败行为的成本大于预期的收益,来遏制人性中不道德的东西对公众利益的侵犯。古今中外政治家们创立的廉政思想和制度,由于历史原因和高度集权的专制体制,并未能从根本上解决腐败问题,但其中所包括的“重视德育”、“防范在先”等在内的很多思想和制度,对我们今天开展反腐倡廉建设仍具有重大的借鉴意义。
(二)加强反腐倡廉制度建设,是马克思主义政党防治腐败的重要举措。高度重视制度建设,并以此作为实现党要管党、从严治党目标的有力手段,是马克思主义政党一以贯之的态度。列宁领导布尔什维克在创立苏维埃政权时,提出了系统完整的建党学说,并把腐败称为国家机构中的“脓疮”,是“一大敌人”。走制度建党、靠制度反腐之路,也是中国共产党的一大优良传统和政治优势。1926年,党中央发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》,规定贪污公款在500元以上者处以死刑,这是我们党历史上最早的反腐倡廉文件。1952年颁发了新中国成立后的第一个反腐败法规《中华人民共和国惩治贪污条例》,对贪污腐化、行贿受贿等罪行,根据不同情况分别规定了明确的处理办法,为反腐败斗争提供了强有力的法律武器。改革开放初期,邓小平同志提出了“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”这一重要命题,确立了反腐倡廉“一靠教育、二靠制度”的新路子,奠定了新时期制度反腐的指导思想和理论基础。党的十三届四中全会之后,以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体,着力于推动反腐倡廉向标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度的轨道转变,初步形成了一条适合中国国情的制度反腐新路子。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了构建具有中国特色的惩治和预防腐败体系的构想,强调“要在严厉惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设”。党的十七大首次把“制度建设”和“反腐倡廉建设”列入“新的伟大工程”的五大部件之中,强调“以健全民主集中制为重点加强制度建设,以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”,制度建设在党的建设伟大工程中作为载体并居于根本地位,使反腐倡廉建设的制度化、规范化、法制化迈上了新的台阶。不论是在艰苦的革命战争年代,还是在新中国成立后的建设和改革开放中,中国共产党都始终把制度建设作为抵制各种不良风气的有力武器,使党永远保持着旺盛的生命力和强大的战斗力,不断取得革命和建设的伟大胜利。
(三)加强反腐倡廉制度建设,是推进新形势下反腐败斗争的客观要求。总体上看,当前我国正处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化这样一个特定的历史时期,体制机制制度上的不完善,是腐败滋生和难以在短期内完全解决的深层次原因。特别是干部群众对一些权力集中、资金密集、资源稀缺和自由裁量权大的领域和部门腐败问题反映比较集中,普遍认为“一把手”监督难是当前反腐倡廉工作的最大困扰,有75.9%的人觉得当前对领导干部的监督“效果不明显”或“效果差”。从案件查处的情况看,当前的腐败现象主要表现在以下五个方面:一是腐败渗透深层化。一些不良分子不满足于拉拢腐蚀个别领导干部,更多地向决策和政策层面渗透,谋求非法利益长期化、合法化。如轰动全国的国美黄光裕案,以及去年查处的韶关市原全国人大代表朱思宜行贿案,就是其中的典型。二是腐败现象生态化。腐败现象渗入社会生活的方方面面,利益关系取代是非标准,“潜规则”大行其道。如前段时间组织大家观看的省纪委《纠风工作专题暗访片》中,就曝光了我省个别的交警部门、医院医生等违规收受当事人或患者的红包、礼金等问题。三是腐败主体链条化。腐败从利益关系人向利益集团蔓延,出现腐败的代言人和代理人现象,由“个人腐败”扩大为“群体腐败”。腐败链条越来越长,串案、窝案、案中案增多。如去年查处的省高院法官的系列贪污受贿案、今年初查处的海南地税涉及28名税务干部的涉税受贿案等,就是其中的典型代表。四是腐败手法隐蔽化。很多腐败案件发案周期长,腐败行为发生当年即被查处的不到10%。如反腐倡廉警示片《法槌下的疯狂》的主角,北京市西城区法院原院长郭生贵,从90年代初就开始收受当事人、律师及工程承包商的贿赂,直到其退休后案发,时间跨度竟长达10多年。五是腐败过程立体化。权、钱、色交易三位一体,政治蜕变与生活腐化交织在一起,大量侵占物质财富与追求生产资料原始积累交织在一起,简单索贿受贿与复杂的资本运作、期权收益交织在一起。如大家在纪律教育学习月期间组织观看的反腐倡廉专题片《巨贪杨光亮的多面人生》中的主角——茂名市原常务副市长杨光亮,就是最具代表性的反面教材。
与此同时,随着我国经济体制不断完善,民主法制不断健全,精神文明建设不断加强,党的建设的科学化、法制化水平不断提高,加大制度建设力度的条件和时机逐渐成熟,党风廉政建设也已进入了一个新的发展阶段:一是由突出“三项工作格局”,向全面履行党章赋予的职责和任务转变;二是由侧重查处大要案、遏制腐败现象蔓延势头,向标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防转变;三是由注重各层次、各领域的单项制度建设,向构建惩防体系转变。党的十七届四中全会《决定》要求,“坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平”。胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上指出:“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点,以制约和监督权力为核心,以提高制度执行力为抓手,加强整体规划,抓紧重点突破,逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系,切实提高制度执行力,增强制度实效。”这就从加强和改进新形势下党的建设的高度,科学总结了我们党反腐倡廉制度建设的经验,深刻揭示了用制度管权、按制度办事、靠制度管人的基本规律,是我们推进反腐倡廉建设的基本遵循思路,对指导当前和今后工作具有重大而深远的意义。
二、全面把握中央反腐倡廉制度的精神实质和主要内容,进一步建立健全党员领导干部廉洁从政的制度防线
去年来,中央先后颁布了三个重要的反腐倡廉法规制度。一是2009年6月30日,中央颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。二是2010年1月18日,中央颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。三是2010年6月25日,十一届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》,同日胡锦涛主席签署中华人民共和国主席令(第三十一号)予以公布,规定新版《行政监察法》自2010年10月1日起施行。这三项制度是重要的基础性法规制度,对规范各级党员领导干部的依法行政、廉洁从政行为,具有十分重要的指导意义,我们必须认真学习、深刻领会和把握其精神实质及具体内容,并在今后的工作当中严格执行。
(一)认真学习领会中央颁布实施《廉政准则》的背景意义、主要内容和贯彻要求
党员领导干部廉洁从政是党的性质和宗旨的基本要求,是全面贯彻党的路线方针政策的重要保障,也是各级党员领导干部正确行使权力、履行职责的重要基础。中央颁布实施《廉政准则》,是新形势下坚持党要管党、从严治党,加强对党员领导干部教育、管理、监督的现实需要,是加强反腐倡廉制度建设、完善惩治和预防腐败体系的重要举措,是加强党员领导干部作风建设、保持党的先进性、推进党的建设新的伟大工程、提高党的执政能力的重要保证。1997年3月,中央曾颁布实施了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》,对促进党员领导干部廉洁自律、加强和改进党的作风建设和反腐倡廉建设,发挥了重要作用。今年初颁布的新版《廉政准则》,是在旧版的基础上,总结近年来我国反腐倡廉的实践经验,适应新形势、新任务、新要求进行重新修订的,其规定之具体、范围之广泛、针对性之强,超过以往,是我国反腐倡廉制度创新的又一重大成果,体现了继承与创新、治标与治本、原则性与可操作性的有机统一,是反腐倡廉建设的一项重要的基础性党内法规。
新版《廉政准则》分为总则、廉洁从政行为规范、实施与监督和附则等四个部分,共3章18条。【总则部分】强调了党员领导干部廉洁从政的重要意义,同时也明确了促进党员领导干部廉洁从政必须坚持的原则。【第一章“廉洁从政行为规范”部分】分别从“禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益”、“禁止私自从事营利性活动”、“禁止违反公共财物管理和使用的规定,假公济私、化公为私”、“禁止违反规定选拔任用干部”、“禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益”、“禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费”、“禁止违反规定干预和插手市场经济活动,谋取私利”、“禁止脱离实际,弄虚作假,损害群众利益和党群干群关系”等八个方面提出了52个“不准”。这些要求与旧版《廉政准则(试行)》相比,具有以下几个特点:一是保留了旧版中目前仍具有针对性和可操作性,且不与新要求存在交叉的5个“不准”;二是对于规范内容相近或者类似、存在交叉的,进行归纳、合并,形成了19个“不准”;三是对于与旧版规定内容不存在交叉的,加以吸收,新增形成28个“不准”;四是考虑到有些要求随着社会发展和相关制度的完善,这些方面的不廉洁行为已无产生蔓延的土壤,再写入廉政准则意义不大,作了删除。【第二章“实施与监督”部分】与旧版相比作了进一步充实完善,重申和明确了各级党委(党组)和纪检机关贯彻落实《廉政准则》的责任,并分别从教育、监督、考核、责任追究等方面提出了具体要求。【第三章“附则”部分】明确了《廉政准则》的适用对象,并对有关地区、部门和单位依据《廉政准则》制定具体规定提出了要求。
新的《廉政准则》是反腐倡廉建设的一项重要基础性党内法规,其重要地位主要体现在四方面:第一,效力等级高。目前,党内法规按效力高低不同依次为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则。章程就是党章,其效力是第一位的。党内目前有两部准则,一部是1980年2月党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干廉政准则》;另一部是就是今年初颁布施行的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。可以看出,《廉政准则》的效力等级仅次于党章。第二,适用对象重要。《廉政准则》适用于县(处)级以上党员领导干部,基层站所的党员负责人参照执行。这些干部是党和国家事业的中坚,也是反腐倡廉建设的主体、不法分子拉拢腐蚀的重点对象、人民群众瞩目的焦点。他们能否做到清正廉洁,直接关系改革发展稳定大局。根据最高人民法院统计,近五年来,全国判处的罪犯中,原县处级以上公务人员4525人,同比上升77.5%。反腐倡廉形势要求我们把县处级以上领导干部廉洁从政,放在更加重要的位置。第三,内容系统全面。既有正面要求,也有禁止性规定;既有具体的行为规范,同时又明确了教育、监督、预防、惩治方面的制度,是目前党员领导干部廉洁从政最全面、最系统的规范结合。第四,确定性更强。过去的试行准则虽然也具有重要的规范意义,但毕竟是“试行”,无论从心理还是实践上看,大都能具有回旋余地的。正式的准则则不同,它是刚性的,不容怀疑,不容曲解,不容挑战。由试行而“转正”,大大提高《廉政准则》规范从政行为和纠查不廉洁行为的确定性,也大大增强了《准则》的公信度。
从规范作用和社会作用看,《廉政准则》的重要作用也有四个方面:一是绷紧了廉洁从政这根“准绳”。《廉政准则》从8个方面对党员领导干部提出了52个“不准”的要求。这些“不准”,进一步明确了有关新情况新问题的政策界限、提出了更高的标准和更严的要求,明确表明哪些行为是可以做的,哪些行为是不能做的,为党员领导干部严格自律提供了清晰的法规依据和执行标准。二是划定了违法必纠这根“红线”。《廉政准则》充实了实施与监督措施,从而使党组织对党员领导干部教育、管理、监督的思路和方向更加明确,机制更加完善,制度更加协调,有效提高了准则的执行力和威慑力。如去年来中纪委先后查处的陈绍基、王华元、许宗衡案,以及今年初省纪委查处的中山市原市长李启红案等,就是当中的典型案例。三是推动了惩防体系建设这个目标。《廉政准则》的具体实施,既是推进惩治和预防腐败体系建设的一项重要内容,又直接影响到惩防体系建设的其他重要工作,为进一步完善惩防体系提供了有力的工作抓手。四是发挥了保障发展这个作用。《廉政准则》鲜明地表达了我们党廉政建设的主张,彰显了党和国家从严治党、从严治政,绝不容忍腐败的决心和态度,有利于解决党员领导干部党性党风党纪方面存在的突出问题,团结带领人民群众不断取得改革发展稳定的新成就。
总的看,《廉政准则》贯彻了党中央和中央纪委近年来对党员领导干部廉洁从政的要求,体现了反腐倡廉建设和领导干部廉洁自律工作的新进展,反映了经济社会的发展变化和党员领导干部廉洁从政的实际需要,是一部比较全面、系统规范党员领导干部廉洁从政行为的基础性法规。它的颁布实施构筑起制度反腐的“铜墙铁壁”,标志着党的反腐败工作将更加坚定地走制度化的道路。各级党组一定要充分认识中央颁布《廉政准则》的极端重要性,加强学习,深刻领会,并在具体贯彻执行中把握好以下几点:
一是在工作认识上,必须树立“硬性约束”的思想观念。个别领导干部在学习过程中认为,《廉政准则》仅作了一些禁止性规定,并没有明确规定违反后的惩戒措施,认为约束力不强,因而降低了全面遵守的意愿。其实这正说明了他们没有真正弄通弄懂,我前面跟大家说明过,《廉政准则》在党内法规中的地位仅次于《党章》,既统领于其他党内法规,又以其他党内法规为支撑,包括《党纪处分条例》、《公务员处分条例》等都与其紧密配套,形成一个有机的整体。因此,各级党组和党员领导干部要深入学习、深刻领会、深刻理解《廉政准则》的新规定、新要求,明确是非界限,切实强化廉洁自律和自觉接受监督的意识。
二是在行为要求上,必须实行“防微杜渐”的刚性管理。决策失误、权力失控、行为失范,是党员领导干部廉洁从政的“大伤”和“硬伤”。在党纪国法的高压线下,当前绝大多数党员领导干部能做到“不越红线”、“不犯大错”,但是一些不被人注意的“小红包”、“小礼品”、“小宴请”、“小圈子”等问题,往往因其“小”而被忽略,或因“潜”而被掩盖,或因“灰”而被放任,最终累积成为“大”问题,这样的教训屡见不鲜。因此,各级党员领导干部必须高度重视此类所谓的“小节”问题,严守“八个禁止52个不准”从小处着眼,从细微之处着手,养成好的作风,自觉抵制各种不良风气的侵蚀。
三是在执行方式上,必须建立“便利管用”的配套制度。《廉政准则》在党内法规中的地位,决定了其规定的原则性。在贯彻执行时,若脱离本单位、本部门的具体实际,就不可能真正把《廉政准则》各项要求贯彻落实到实处。因此,各级党组要通过深入学习,深刻领会,融会贯通,进一步建立健全保障《廉政准则》贯彻实施的工作机制,完善以《廉政准则》为核心、与地税事业改革发展相适应、与反腐倡廉建设有关制度相配套的党员领导干部廉洁从政制度体系,努力构筑拒腐防变的制度防线。
四是在检查考核上,必须制定“科学规范”的操作程序。各级党员领导干部要在严以律己的同时,必须坚持“律己管人”并重,认真履行“一岗两责”,切实抓好所分管范围内的党风廉政建设工作,加强教育监督检查,及时发现和坚决纠正各种违反《廉政准则》的行为,形成一级带一级、层层抓落实的工作格局。各级党组要树立科学考核理念,制定可行方案,明确具体标准,把贯彻落实《廉政准则》情况纳入党风廉政建设责任制、民主生活会、述职述廉和公务员年度考核之中,并将专项检查与明查暗访、平时督查与全年考核、组织考核与群众评议有机地结合起来,切实改变过去那种检查标准不具体、考核方法不科学、工作流于形式的局面,为《廉政准则》的全面落实创造良好的环境和条件。
(二)认真学习领会中央颁布实施《党政领导干部问责暂行规定》的背景意义、主要内容和贯彻要求
对党政领导干部实行问责,是“有权必有责、用权受监督、违法受追究”原则的基本要求。党政领导干部不履行或者不正确履行职责,给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者造成恶劣影响的,必须承担相应的责任。党中央对建立健全问责制高度重视。党的十六届四中全会提出,“要依法实行问责制,加强对权力运行的制约和监督,保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益”。党的十七大提出,“要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求,“健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力”。中央起草《暂行规定》的基本思路是:在与党纪政纪处分保持衔接的同时,根据党内法规和国家法律法规的有关规定,对党政领导干部实行问责的具体情形、方式、后果、程序等作出明确具体的规定,进一步完善责任追究体系,规范问责行为,以提高党政领导干部责任意识和大局意识,促进党政领导干部恪尽职守,依法履行职责。
《暂行规定》共二十六条,分为“总则”“问责的情形、方式及适用”“实行问责的程序”和“附则”四章。【第一章】规定了《暂行规定》的立法目的、问责对象、实行问责的基本原则、问责与党纪政纪处分以及刑事责任追究的衔接。【第二章】规定了问责的情形、问责方式、党政领导干部被问责后如何使用。【第三章】规定了实行问责的具体程序,包括问责情形的发现、调查、提出问责建议、作出问责决定、执行、受理不服问责决定的申诉等内容。【第四章】规定了其他适用和参照《暂行规定》的人员范围以及《暂行规定》的解释机关和施行时间。《暂行规定》具有以下四大特点:
一是明确了问责对象范围。《暂行规定》第二条将问责对象界定为:“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员”。同时,为加强对基层党政领导干部的管理和监督,《暂行规定》第二十四条第一款规定,“对乡(镇、街道)党政领导成员实行问责,适用本规定”。此外,考虑到县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员往往具有一定的社会、经济管理职权,其行为也会对社会产生较大影响,因此,《暂行规定》第二十四条第二款规定,对以上人员实行问责,参照《暂行规定》执行。
二是明确了问责与党纪政纪处分之间的关系。问责与党纪政纪处分、刑事处罚都是对党政领导干部追究责任的方式和手段。中央制定《暂行规定》的目的,在于如何规范采取党纪政纪处分以及刑事处罚以外的其他责任追究方式,对党政领导干部实行问责。因此,在执行过程中,要妥善处理好实行问责与党纪政纪处分的关系:一方面,实行问责不能代替党纪政纪处分,党纪政纪处分也不能代替问责,问责后仍可依照有关规定给予被问责者党纪政纪处分;另一方面,并不是对实行问责的都要给予党纪政纪处分。在实行问责后,是否追究党纪政纪责任,应当根据党纪政纪处分的有关规定执行。因此,《暂行规定》第四条对实行问责与党纪政纪处分以及刑事处罚的衔接作了规定,即:“党政领导干部受到问责,同时需要追究纪律责任的,依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。”
三是明确了需要对党政领导干部实行问责的主要情形。《暂行规定》第五条从党政领导干部的职责出发,规定了六种应当对党政领导干部问责的情形。主要包括:1.决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;2.因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;3.政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;4.在行政活动中滥用职权,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发群体性事件或者其他重大事件的;5.对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的;6.违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响的。此外,《暂行规定》第五条第(七)项还设定了兜底性条款,即“其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的”。这样一方面可以使党政领导干部清楚地了解到出现哪种情形应当被问责,以促使其以最大限度约束自己的行为;另一方面也对在何种情形下应当对党政领导干部实行问责予以了明确,有利于避免问责的随意性。具不完全统计,2008 年来,全国包括省、部级干部在内,有数百名官员,在一系列重大安全事故和责任事件中“负有责任”而受到问责追究,丢了“官帽”。
四是明确了对党政领导干部问责的方式以及被问责后的考核与使用规定。《暂行规定》第七条规定了“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”共五种问责方式。同时,为避免出现党政领导干部被问责后安排、使用上的随意性,《暂行规定》借鉴了《中国共产党纪律处分条例》关于党纪处分后果的规定,与《党政领导干部选拔任用工作条例》相衔接,在第十条第一款和第二款就问责的不同方式,分别规定了问责后的评优评先限制、任职限制以及如何安排、使用等问题。首先,受到问责的党政领导干部,取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。其次,对于引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,规定一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务;一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见。
各级党组要把学习贯彻《党政领导干部问责暂行规定》,作为对党员领导干部进行教育培训的重要内容,与深入贯彻落实科学发展观结合起来,与加强党政领导干部党性修养、树立和弘扬良好作风结合起来,切实提高各级党员领导干部对贯彻执行《暂行规定》重要意义的认识,准确把握问责制的内涵,自觉接受监督,切实负起责任。
(三)认真学习领会中央颁布实施新版《行政监察法》的背景意义、主要内容和贯彻要求
旧版《行政监察法》自1997年5月9日公布施行以来,对于保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能,发挥了重要作用。随着依法行政进程的加快和行政管理体制改革的深化,特别是近年来行政监察工作实践的发展,现行《行政监察法》已经不能完全适应行政监察工作的现实需要:一是《公务员法》于2006年1月1日起正式施行后,“国家公务员”的范围扩大,与旧版《行政监察法》关于“国家公务员”仅指行政机关公务员的界定范围不一致。二是2004年颁布实施的《中华人民共和国行政监察法实施条例》,将法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员纳入了监察对象范围,有必要将这一规定上升为法律,赋予其效力更高的法律依据。三是为保障监察机关更好地对监察对象执法、廉政、效能情况实施监察,推进政务公开工作和纠风工作进一步深入开展,有必要将这些职责写入《行政监察法》,提高这些工作的制度化、规范化水平。四是一些监察制度如监察机关的举报制度和监察程序制度等,需要随实践的发展予以健全和完善。五是近年来行政监察实践中一些行之有效的好经验、好做法,如监察机关对派驻机构实行统一管理等,需要以法律的形式固定下来,以进一步推动行政监察工作深入开展。因此,有必要修改现行《行政监察法》,对监察对象、行政监察制度以及监察机关的职责等予以充实完善。
旧版的《行政监察法》共7章48条,修订后准备于2010年10月1日起正式施行的新版《行政监察法》共7章51条,其中主要修改8条,新增3条,具有以下五大特点:
一是扩大了监察对象范围。新版《行政监察法》将监察对象明确规定为4类单位和人员,即:“国家行政机关及其公务员,国家行政机关任命的其他人员,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员,以及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员”。
二是完善了举报制度。强化了监察机关的责任,规定:“监察机关应当受理举报并依法调查处理;对实名举报的,应当将处理结果等情况予以回复。监察机关应当对举报事项、受理举报情况以及与举报人相关的信息予以保密,保护举报人的合法权益,具体办法由国务院规定。”同时,为加强对举报人的保护,明确了泄露举报信息行为的法律后果,规定:“泄露举报事项、受理举报情况以及与举报人相关信息的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这样规定,有利于督促监察机关更加及时、负责地办理举报事项,有利于加强对举报人的保护,从而鼓励广大群众积极向监察机关提供监察对象违反行政纪律行为的线索。如:省纪委今年初进一步完善了举报人保护及举报奖励制度。
三是在法律上确立了监察机关对派出机构实行统一管理的体制。自2004年以来,根据党中央、国务院的决策部署,监察机关改革和完善了工作体制,对派出机构实行统一管理。监察机关的派出机构,对派出它的监察机关负责并报告工作,不受驻在部门领导,具有开展工作的充分权限和独立的地位。经过多年实践证明,派出机构实行统一管理以来,监察职能得到加强,查办案件力度不断加大,取得了明显成效。此次修改《行政监察法》,就是将这些工作成果以法律的形式固定下来,将派出机构统一管理体制在法律中予以明确。同时,为加强对派出的监察人员的管理和监督,充分发挥派出机构的作用,有必要在法中增加派出的监察人员实行交流制度的规定。据此,修改后的《行政监察法》规定:“监察机关派出的监察机构或者监察人员,对监察机关负责并报告工作。监察机关对派出的监察机构和监察人员实行统一管理,对派出的监察人员实行交流制度。”
四是对监察机关的职责作了调整。新版《行政监察法》明确规定:“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察。”对执法情况进行监察,是指监察机关针对监察对象在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中存在的问题而开展的监察活动。对廉政情况进行监察,是指监察机关通过查办贪污受贿、以权谋私等违法违纪案件来惩治腐败行为,加强廉政建设的监察活动。对效能情况进行监察,是指监察机关对监察对象履行法定职责及行政效率、效果、效益等情况进行的监察活动。与此同时,新版《行政监察法》还明确规定“监察机关按照国务院的规定,组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作。
五是对监察机关权限作了一些相应的调整。不再列举监察机关在查办案件中可以提请协助的行政部门和机构,而概述为“监察机关在办理违反行政纪律案件中,可以提请有关行政部门、机构予以协助。”也就是说,监察机关在查办案件中只要涉及有关行政部门和机构职责范围内的事项,需要予以协助的,有关行政部门、机构都应当予以协助,没有例外。此外,还明确了监察机关依法公开监察工作信息的义务;增加了监察机关可以提出“给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理”,以及“完善廉政、勤政制度”两项监察建议的情形;同时进一步完善了相关处分的执行程序。
因此,各级地税部门特别是纪检监察部门,要认真学习贯彻新的《行政监察法》,牢固树立依法行政的理念,不断提高依法监察的能力,通过执法、廉政、效能监察和推动政务公开、纠风等项工作,全面履行法定职责,深入推进我省地税系统廉政勤政和依法行政,在保证中央重大决策部署贯彻落实、构建惩治和预防腐败体系、促进地税事业和谐健康科学发展等方面发挥更为重要的作用。同时,各级纪检监察部门要深入开展对新版《行政监察法》执行情况的监督检查,增强法律的权威性,提高制度执行力,对违反《行政监察法》规定行为的有关责任人员,要严肃追究责任,并有选择地对一些典型案例予以曝光。
三、各级党员领导干部要严守法制底线,进一步提高各项制度的执行力和实效性
今年省委、省纪委和省局党组确定的纪律教育学习月活动主题是“加强制度教育,构筑拒腐防线”,目的就是通过加强全省地税干部的理想信念教育、党性党风党纪教育和廉洁从政教育,进一步强化机关作风,提高各项制度的执行力,有效增强广大地税干部的廉洁从税意识,筑牢反腐倡廉思想道德和法纪防线,提高拒腐防变能力,着力解决各种突出问题和风险隐患,以良好的党风促政风带行风,营造风清气正的税收征纳环境,为我省地税事业和谐健康科学发展,提供坚强的政治和纪律保障。在座各位都是各部门、各单位的“一把手”和纪检组长,更应率先垂范,知行合一,自觉讲党性、重品行、作表率,进一步增强廉洁自律、认真履责和自觉接受监督的意识,确保纪律严明、政令畅通、令行禁止,更好地促进税收中心工作的落实。在此,我提几点要求:
(一)正确认清当前形势,保持清醒的政治头脑
首先,要正确认识我国改革发展的现状。当前,我国正处在当今世界大发展、大变革、大调整的重要战略机遇期,我们党在推进改革开放和现代化建设事业中面临着“三大考验”:一是执政考验。长期执政的最大危险是容易脱离群众、孳生腐败,其根本原因是权力得不到有效的监督和制约。这个问题解决不好,政权的性质就会改变,就会“人亡政息”。苏共的倒台和东欧的剧变,就是最好的明证。二是改革开放考验。把握好重要战略机遇期,解决前进道路上的各种矛盾和问题,打好改革攻坚战,提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性,破除制约科学发展的体制机制障碍,是党的执政能力建设和先进性建设的重大课题。三是市场经济考验。在转变政府职能、完善社会主义市场经济体制的过程中,如何既发展好市场经济,又始终保持党的先进性和纯洁性,不断推进政府工作制度化、规范化、程序化,促进各级政府部门严格依法行政,是摆在我们面前的一个重要课题。
其次,要认清当前反腐倡廉的形势。从我国当前的反腐倡廉形势来看,可以概括为“成效明显与问题突出并存”。胡锦涛总书记对此作了科学阐述:“四个深刻变化”,并指出当前我国的反腐倡廉工作“成效显著,必须坚定信心;形势依然严峻,必须坚定决心;要把反腐倡廉摆在更加突出的位置。”同时,党中央明确了对反腐败问题“一个清醒,四个一以贯之”的态度。结合我们地税部门来看,一是要清醒地认识“廉政是地税干部生死线”的道理。胡锦涛总书记指出,“在反腐倡廉这个问题上,谁都没有天然的免疫力”。可以这样说,腐败距离每一个干部并不遥远,有时只要一念之差就会铸成终身大错。吴昇文局长很早就提出这样的观点:“廉政是系数1,事业、家庭、健康等是系数0,要是没有前面的1,那后面不管有多少个0,都是没有任何意义的”。我之前带着廉政轻骑队到各市进行“三合一”的巡回讲演,也一直强调:我们每一个地税干部都应该做到“活的明白,干得清白”。二是要正确认清当前税务部门所面临的风险。近年来,国家先后掀起了审计风暴,以及查处职务犯罪和商业贿赂风暴。《刑法》针对税务部门专门设定了5条罪名:不征少征、渎职、 违规发售发票和减免税等。一些不法纳税人、不法中介为了追求利益最大化,千方百计地拉拢我们的干部,甚至不惜“以行贿换税收优惠”。今年初,中纪委在查处国家税务总局稽查局一个处长孙海平的时候指出,这是一次“破冰行动”。紧接着,海南地税、北京地税先后发生了系列涉及多名领导干部的涉税窝案串案。现在社会上的一些人,认为当地建得最漂亮的是税务局办公楼,税务部门也是福利待遇最好的单位之一,加之一些媒体以及互联网络的不断炒作,把税务部门推上了反腐倡廉的风口浪尖,成为公众的焦点。如前段时间的长沙国税某基层分局办公楼爆炸案,各路媒体及互联网就先后连篇累牍地报道了近两个月。最近互联网上又报道了湛江国税某基层分局长违规经商的问题,标题是“湛江国税局长身家2000万元还大打官司”。当前,随着法律制度在健全,外部监督在加强,社会关注在加大,我省地税的反腐倡廉形势依然严峻,风险在不断加剧,我们既有潜在的问题,又有现实的隐忧。因此,我们务必切实加强对各项制度的教育学习,进一步提高反腐倡廉意识,筑牢拒腐防变的思想道德防线。
(二)强化责任意识,提高各项制度的执行力
今年初,温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上强调,今年我国改革发展稳定任务繁重,各级政府要认真落实中央关于反腐倡廉的各项部署,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防,以重点领域和关键环节为突破口,加强制度建设,强化对行政权力运行的监督和制约,推动反腐倡廉取得新成效。8月27日,国务院召开了全国依法行政工作会议,温家宝总理在会上指出,依法行政是建设法治政府的核心;严格依法行政,不断推进工作制度化、规范化、程序化,是规范权力运行和防治腐败的治本之策。他强调,要深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》,各级政府部门工作人员要牢固树立法治观念,严格遵守宪法和法律,严格依法办事,不断推进法治政府建设取得新成效。
首先,树立责任意识是每个人立身与做事的基本条件。对工作有强烈的责任心,才会把工作看成追求和奉献,才能取得突出的业绩。依法治税是税收工作的灵魂,规范执法是防范风险的基础。吴局长多次强调,越是困难,越要坚持依法治税。加强制度教育、提高执行力、防范廉政风险最根本的要求,就是要规范税收执法和行政行为。因此,各级领导干部一定要牢记自己的责任,坚持对地税事业负责、对上下级负责、对自己负责、对身边人负责,做一个履职尽责的人。近年来,审计部门检查、省局综合检查和巡视督查,发现各地在“两权”管理方面还存在不少问题。如税收执法权方面:个别地区仍然存在税收收入错库混库、甚至寅吃卯粮等现象;个别单位在减免缓税审批、社保费延期缴纳申请、委托代征管理等方面不规范,以及评税操作不公开透明,税收执法程序不规范,只查不罚、以罚代补等“重实体、轻程序”的问题仍然存在。行政管理权方面:个别单位落实厉行节约要求不到位,花钱铺张浪费,公务接待费用、出国出省学习考察费用、以及车辆购置和运行费用压减不明显;公用经费支出管理及协税护税经费开支欠规范;固定资产管理不够细致到位,个别单位基建装修工程项目报批手续不完善,招投标程序不规范,擅自增加项目过多,金额过高等等。上述问题,其中有不少是年年检查、年年都犯,这说明什么?关键还是个别领导干部责任心不强的问题。
其次,履行“一岗两责”是促进责任落实的重要手段。各级党组要切实肩负起组织领导党风廉政建设和反腐败工作的责任,加强纪检监察组织建设,进一步完善领导体制和工作机制,把党风廉政建设和构建惩防体系各项工作任务落到实处。同时,要围绕责任分解、责任考核、责任追究三大环节,完善和落实“一把手”负责制、全员廉政责任制、行政行为过错责任追究制,建立健全督察、协调、评估、考核、奖惩工作机制,进一步完善党风廉政建设责任体系,推进反腐倡廉责任的全面落实。
一是要加强制度建设,切实提高制度执行力。源头治腐就是要在强化教育、完善制度上下功夫。当前,我省地税系统一些制度缺乏针对性和可操作性,原则过于宽泛,措施流于形式;一些制度缺乏系统性和配套性,不能有效地发挥制度的整体效应;一些制度已经过时,不能适应形势的发展,没有及时废止或修改等等;归结起来就是在“管用有效”上做得不够。今年是反腐倡廉制度建设年,我们要以中纪委十七届五次全会精神为指导,立足当前,着眼长远,加强制度宣传教育,坚持“三个贯穿于”工作方针,把反腐倡廉制度建设与各项业务工作紧密结合,突出管用有效,努力形成一整套靠制度管人、按制度办事、用制度规范从政行为的有效机制,进一步完善两权监督制约,最大限度减少体制障碍和制度漏洞。同时,要严格各项制度的落实,建立健全抓制度落实的制度,有效解决在制度执行上标准不高、速度不快、力度不大、办法不多、能力不强、动机不纯等问题。省局将结合办公自动化系统重建,建立健全岗位目标管理责任制、重点工作项目专责制、重大项目和重要工作限时办结制,通过信息化设点卡控,进一步激活制度的约束力,固化制度的规范力,提高制度的执行力。
二是要牢固树立风险防范和科技防腐的理念。要坚持依法决策,进一步建立健全决策程序及重大决策跟踪反馈和评估制度,加强对主要领导干部决策权的监督,推进科学民主决策。要全面推进政务公开,重点推进税收政策法规、纳税信用等级、办税服务承诺等信息公开。同时,所有公共经费、基础建设、政府采购等支出预算和执行情况都要公开透明,让干部职工清楚知道花了多少钱、办了什么事。要进一步加强廉政风险防范和税企廉政联防机制建设,切实将权力集中、资金密集、项目集中、自由裁量权大的岗位和部门纳入重点监控防范范围,拓展行政审批电子监察,提高惩防体系信息化建设水平,努力把各种不廉苗头遏制在萌芽状态中。
三是要加强政风行风建设,塑造地税部门良好形象。今年国务院纠风办将“民主评议基层站所”作为加强基层政风行风建设,提升政府形象的一项重要举措,具有十分重要的意义。全省地税有665个基层分局,处于征管一线,直接与纳税人、缴费人打交道。其政风行风建设好坏,不仅关乎纳税人的切身利益,更关系到党和政府的执政能力及形象,抓好基层政风行风建设尤为重要。对此,我们必须充分认识加强基层政风行风建设是加快地税转型的重要保证,是推进反腐倡廉建设的迫切需要,是落实“四个更加满意”的基本要求。当前,我省地税基层政风行风建设还存在如下一些问题:依法办事、依法治税水平还不高,服务质量和效率还不能满足纳税人的需求,政务信息公开还不到位,基层违法违纪问题还时有发生等。对此,大家务必保持清醒头脑,对形势有正确的估价,从构建廉洁和谐地税的战略高度,坚持省局在南海地税行风建设现场会所提出的制度化、标准化、规范化、电子化、责任化“五化并举”的措施,通过加强组织领导,落实工作责任,坚持纠建并举,强化检查督导,严肃工作纪律等举措,切实抓好基层政风行风建设,力争取得好的成绩。
第三,严格实行问责追究是促进责任落实的有效保障。权力和责任是对等的,有权必有责,失责要追究。没有严格的问责,管理就会走形,纪律就会松懈,各种歪风邪气就会滋长蔓延。近年来,我省地税系统所发生的案件有近70%与发票管理有关,一些基层单位制度形同虚设,往往将制度挂在墙壁上、印在文件上、说在口头上,有制度不落实,最终导致违法违纪问题的发生。因此,各级领导干部要以身作则,认真学习贯彻《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,进一步增强问责的法制意识,增强行权、用权的责任感,带头执行各项制度,严格实行制度执行责任制和问责制,严肃查处制度建设不落实、有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重违反制度的行为,保证各项制度落到实处,切实提高制度刚性和执行力度。特别是在当前促税工作中,各级不单要全力抓好组织收入任务,同时更要抓好税收工作质量,严格遵守税收工作纪律,做到执法有据、程序正当、应收尽收,严格按照法定权限和程序办理减免税、缓缴税款审批,严禁违规减免税和缓缴税款,坚决防止有税不收、不征少征、人为调节收入进度等错误做法;坚决制止为了完成组织收入任务而收“过头税”、“杀鸡取卵”、“寅吃卯粮”等错误做法;坚决防止为了获取地方性奖励,而故意错库混库、转引税款和虚收空转等错误做法。与此同时,各级要严格落实上级厉行节约的有关规定,进一步压减因公出国(境)、公务接待、公车购买运行费用、楼堂馆所建设,以及评比达标表彰和晚会展览庆典论坛等活动,确保公共经费总体支出比上年度压减5%。各级纪检监察部门要认真履行《党章》和《行政监察法》所赋予的职责,进一步加强监督检查和执法监察,有效防止各种违法违纪以及失职渎职行为的发生。
(三)做到知法守法,始终防微杜渐、廉洁从政
俗话说“德教为先,修身为本”,基础不牢地动山摇。良好的作风是抵御消极腐败现象和保持清正廉洁的重要保障,不好的作风往往是走向消极腐败的助推因素。一些领导干部蜕化变质,大都是从作风上出问题开始的,往往都是从吃喝玩乐、灯红酒绿这些看似小事的地方起步的。对此,各级领导干部一定要自觉加强廉政修养,树立正确价值取向,知所守、知所辨、知所拒,做到自重、自省、自警、自励,自觉纯洁社交圈、净化生活圈、规矩工作圈、管住活动圈,明辨是非,克己慎行,防微杜渐,“天天洗脸”、“经常照镜子”,时刻检点自己。尤其在独处时能够谨慎不苟,做到慎始、慎微、慎独、慎终,做到台上台下一个样、人前人后一个样、八小时内和八小时外一个样,有监督和没有监督一个样,自觉塑造清正廉洁、干净干事的形象,赢得干部群众的拥护和支持,有效带动和扎实推进部门政风行风建设。“堤溃蚁穴,气泄针芒。”“搞一次特殊,坏三分形象;谋一次私利,失一片人心;破一次规矩,将留下永难褪灭的污点”。如果领导干部生活作风上不检点、不正派,在道德情操上打开了缺口,理想信念出现了滑坡,就会降低甚至丧失掉拒腐防变的能力,就会在不知不觉中解除反腐倡廉的思想武装,最终滑入腐败堕落的深渊。
领导干部大都掌握着一定的权力,是一些人极力讨好的对象,有些人会千方百计用各种武器发起进攻。“权大不忘责任重,位高常念公仆心”,每一名领导干部都应该把权力当成是一种责任、一种使命,秉公用权,不拿权力做交易。要自觉守住一条底线,管住自己的心,以平常心对待名利,以进取心对待工作,以公仆心对待权力,自觉规范从政行为。要有清醒的政治头脑,经常给自己念“紧箍咒”,加强自我约束,学会自我尊重。要常怀敬畏之心,特别是要敬畏法纪、敬畏权力、敬畏监督,做到心有所畏、行有所止。要进一步增强纪律观念,以身作则,严格遵守党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律和群众工作纪律,严格遵守《廉政准则》所规定的“八个方面52个不准”,做遵守和维护纪律的模范。要深刻认识到监督的实质就是组织的关心和爱护,要学会在监督下工作和生活,增强接受监督的自觉性,切不可“牛栏关猫”,把自己当作特殊的人,游离于制度和监督之外。要继续坚持廉政谈话、述职述廉、函询质询、个人重大事项报告、民主生活会等制度,继续深入开展一年一谈话、一巡视、一评议、一审计“四个一”活动,强化监督检查,有效推动领导干部廉洁自律工作落实。
最后,希望大家通过认真学习贯彻、严格遵守维护制度,守护廉洁,呵护幸福和平安,用自己的大写的人生去实践依法治税、廉洁从税的诺言,筑牢拒腐防变的思想道德防线,做到“一生清廉,一世安乐”。
谢谢大家!

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